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警惕以PPP形式變相擴大地方政府債務

時間:2017-08-22 08:55:44

  至2016年年底,我國省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務餘額達15.3萬億元,債務規模的擴大對地方政府的清償能力構成了一定的考驗。有研究表明,高規模的政府債務可能會限制一國反周期的財政政策,從而導致經濟的高波動性和未來的低經濟增長率。為了控制政府債務規模增速,確保債務舉借與城市化需求相適應,防范地方政府債務風險,2014年以來,中央開始嚴格控制地方政府性債務規模。新修訂實施的《預算法》和國務院《關於加強政府債務管理的通知》(國發〔2014〕43號)明確規定,除國務院批准地方發行政府債券籌集公益性資本支出所需資金外,禁止地方政府以其他方式新增政府債務。3年來,強化地方政府債務管理工作取得了明顯效果,嚴控了地方債務總體規模,建立了地方政府債券發行和分配管理機制,使地方財政運行風險可測可控。同時,通過發行置換債券,2015—2016年置換原有地方債務7.4萬億元,既讓原政府債權人回籠了久拖不還的欠賬資金,救活了一大批民營企業,也大幅減輕了地方政府的償本付息成本,使地方政府債務利息成本下降50%以上。

  在收緊地方政府性債務管理後,以市場機制為主導的PPP模式在我國地方政府公益性基礎設施建設中發揮了較大作用。所謂PPP(Public-Private-Partnership),是指在本應由政府提供公共服務的領域,政府部門采取競爭性方式,擇優選取具備投資、運營管理能力的社會資本,雙方按照平等協商的原則訂立合作協議,由社會資本組織提供公共服務,政府對該服務給予一定市場定價,或者按照市場公允價格向社會資本支付服務費用的一種合作方式。PPP項目廣泛應用於純公共領域或者准公共領域,如敬老院、交通基礎設施、污水處理廠、公園建設等。地方政府和社會資本對PPP參與度、重視度都很高,地方政府出於提供公共服務的目標,認為社會資本的投入既能提高本地區投資水平,拉動經濟發展,也可以進一步提昇本地區公共服務水平,對政府、社會、公民都有益。而社會資本積極參與PPP的原因在於,我國社會資本的構成不僅僅是私人資金,更多的是以銀行為主體的金融企業,在國家嚴格控制政府性債務管理,金融企業原先通過向地方政府放貸獲取盈利的模式逐步走不通之後,將資金投入政府公益性項目,可以使投資的安全性和收益性維持在相對較高的水平。

  然而,由於以金融業為主體的社會資本『通過存貸差盈利』的思想沒有根本性轉變,加上部分地方政府急功近利驅動,目前PPP項目運作中出現了一些變相舉借政府債務的行為,對地方政府的平穩運行帶來了一定風險。從理論上講,規范的PPP模式,是由社會資本負責提供必要的公共服務,政府、社會公眾通過一定時期的合理定價或購買公共服務,保障社會資本的合理收益,其中社會資本也相應承擔一定的投資風險。但在部分PPP項目落地中,社會資本只履行了對公益性基礎設施建設出資的責任,並沒有負責公益設施的運營以及相應公共服務的提供,這就與PPP的運營方式有一定差異。另外,還有部分地方政府采用逐年回購公益性產品或服務的方式返還社會資本的投資,並明確社會資本的最低收益率,這就使得購買服務更像是定期償還本金。這些不規范的PPP項目,有幾個顯著的特點:一是社會資本不參與PPP項目的設計、規劃、建設以及運營的全過程,更多的是直接向地方政府提供金融資本;二是社會資本不負責公益性項目的運營和公共服務的提供;三是政府承諾未來的還款期限,以及社會資本一定的收益率,從而形成了政府固定支付的義務。

  應該指出的是,PPP模式本身是一種新的經濟合作方式,是政府投資和財政管理的一項重大改革,是適合公益性基礎設施投入和管理的。在我國經濟發展由過去高速增長逐步趨向中高速穩定增長的情況下,采用PPP等方式對於政府統籌社會資源、加快公共服務基礎設施建設能夠起到重要的彌補作用。但由於PPP是較新的一種融資模式,目前社會對PPP的運作方式還不是很清晰,各項監管還不到位,因此政府變相舉債行為在PPP形式掩蓋下較為隱蔽。如果不嚴格控制和審核,其盲目擴張對地方財政帶來的危害和風險程度將大幅增加。如PPP項目以固定收益為條件,定期由政府回購,將形成政府未來年限的剛性支出,類似於到期債務,會對未來幾年政府的支出帶來較大衝擊。此外,不受控制和約束的社會資本融資能力,會激發政府新一輪的投資積極性,對經濟的刺激也將呈現出無序化狀態,進而影響社會資源的合理配置。

  因此,建議相關部門警惕和防范地方政府違規變相舉債,通過建章立制,對PPP項目、基金項目等政府融資方式切實予以規范和核查。一是制定PPP項目審查評估機制。在審查內容上,PPP協議不得規定政府回購以及出資人最低收益條款。在審查程序上,所有政府與社會資本合作項目,都必須經過政府財政部門審核把關,避免政府簽訂協議後,給未來年限帶來巨大財政支出缺口。二是從嚴審批公益性建設項目立項。各級政府相關部門應綜合平衡本地區公益性基礎設施布局,按規劃嚴格審批公益性基礎設施建設項目,避免一哄而上導致的重復建設。特別是要做好項目前期的可行性研究,向社會資本提供准確的投資回報預期,遵循自願原則開展與社會資本的合作。三是推進PPP項目公開。PPP項目批准實施後要及時向社會公開,接受社會監督。四是加大對現有已實施PPP項目的核查。對符合政府與社會資本合作規范的項目要加大政策支付和扶持力度,對假借PPP名義實行變相舉借債務的要及時督促整改,防范形成新的不可控風險。五是要加快推進中期財政規劃。對各級政府利用PPP項目形成的公益性投資需要在以後年度通過購買服務實現其公益作用的,應列入中期財政規劃,並與年度預算相銜接,以實現收支平衡、安排有度。

  (作者:宋旭,單位:西北大學經濟管理學院)

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來源:光明日報編輯:周曉留
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