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關注逆城鎮化現象 推動鄉村振興發展

時間:2018-06-13 10:26:07

  2018年兩會期間,習近平總書記在參加廣東代表團審議時強調:『一方面要繼續推動城鎮化建設。另一方面,鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人纔到鄉村的舞臺上大施拳腳,讓農民企業家在農村壯大發展。城鎮化、逆城鎮化兩個方面都要致力推動。城鎮化進程中農村也不能衰落,要相得益彰、相輔相成。』這是習近平總書記第一次在公開場合提到逆城鎮化問題。學習習近平總書記講話精神,正確理解我國城鎮化發展的新趨勢,對推動城鎮化建設和鄉村振興兩個方面都有重要和深遠的意義。

  我國城鎮化建設任重而道遠,同時逆城鎮化現象已經在一些地區出現

  我國城鎮化近些年處於高速發展期,從上世紀90年代到現在,城鎮化率(指常住人口城鎮化率)以年均一個多百分點的速度增長。到2017年,我國城鎮化率達到了58.52%,戶籍人口城鎮化率為42.35%,城鎮人口達到8.13億。也就是說,近30年我國平均每年有約1900萬人口進入各類城鎮就業和定居。從進程看,我國已經完成了世界上最大規模的人口城鎮化過程。按照每年一個百分點左右的速度增長,到2030年,我國城鎮化率可達到70%,城鎮人口可接近9.8億人。但是由於戶籍制度等各項改革進展較慢,我國的戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率還有16個百分點的差距。也就是說,目前在城鎮就業的2.87億農民工,還未真正實現在城鎮落戶。而未來如果城鎮化率達到70%,意味著還要有將近2億人口進入城鎮。可見,實現農業轉移人口市民化,通過戶籍制度改革推進城鎮化進程,任重而道遠。

  在我國城鎮化發展任務還存在較多問題需要解決的情況下,為什麼要提出逆城鎮化問題,這就要對我國的國情進行具體分析。什麼是逆城鎮化?逆城鎮化就是在城鎮化發展到一定階段時,人口的就業、居住、消費以及投資從城市向郊區和農村地區擴展的現象。由於我國城鎮化發展空間結構的不均衡,導致一部分城鎮化發展較快的地區出現了逆城鎮化現象。

  具體而言,我國東部地區城鎮化率已經達到67.1%,而中西部地區尚落後東部地區分別為12.2和15.5個百分點。在東部地區的三大都市圈地帶,城鎮化率甚至已經接近了發達國家的水平。即使在中西部地區的特大城市行政轄區內,城鎮化率的水平也已經很高。例如在成都天府新區的都市圈范圍內,城鎮化率已經達到了70%;武漢和鄭州都市圈的城鎮化率也已經接近80%;而且這些都市圈中的核心城市人口已經接近甚至超過千萬。城鎮化水平的大幅度提高和都市圈核心城市人口規模之大,足可以使城市人口產生溢出效應,也就是開始出現人口就業行為、投資行為以及消費行為的郊區化現象。從我們對北京房地產銷售情況的分析來看,進入本世紀以來,地產的郊區化現象非常明顯。例如,2008年北京五環內新建商品住宅成交量佔比為42.9%;而到了2016年,92.3%的新建商品住宅分布在五環以外,甚至遠郊區的六環以外的小區佔比也已經達到25%。

  此外,城鎮化發展到一定階段,工業企業布局呈現遠郊區化,這也是國際城鎮化進程的普遍規律。例如受環境、成本等因素的影響,工業企業特別是傳統工業企業會遠離中心城市,向周邊中小城市和小城鎮遷移。同時,伴隨著農業經營的規模化和農村經濟結構的深層次調整,城市的資本和要素也需要投向農業和農村,尋求新的發展機會。

  我國逆城鎮化現象的表現及形成原因

  消費的多元化趨勢從城市向農村蔓延,從近郊區向遠郊區擴展。從上世紀90年代中期開始,都市圈和特大城市人口消費郊區化的現象就已經非常明顯。從成都開端的農家樂,一直推廣到全國,分布於不同規模城市的郊區。農家樂消費現象不僅僅限於吃,更是演變成一種消費的多元化傾向。再以北京的周末經濟為例,其從上世紀90年代末開始持續到現在,一直處於昇溫狀態。一到周末和大小長假,北京市區通往郊區的公路就嚴重塞車,充分說明了郊區經濟發展的長盛不衰。而且隨著時間的推移,北京的周末經濟已經從近郊區向遠郊區擴展,甚至擴展到河北、內蒙、山西境內。

  特色小鎮的興起,說明工業空間結構的重組勢在必行。從發達國家的城鎮化規律看,城鎮化發展到一定階段,工業必將遠離中心城市,向中小城市和小城鎮遷移。原因在於:一是城市人口的密集居住對環境的要求越來越高,工業因產生污染和噪音,已經不適合在城市內發展;二是城鎮化水平越高,城市的服務業發展越快,服務業通過人口密度的提高會帶動規模效益的增長,同時也會大大增加土地的成本,而工業需要低成本的土地供給,因此不得不選擇土地價格更為低廉的中小城市和小城鎮,或者是遠郊區;三是產業園區的工業集中發展模式也會逐漸被分散的工業布局所替代,原因是產業園區的工業發展模式會導致工業就業人口過度集中,大量外來人口聚集會對城市人口結構和公共服務帶來壓力,產生交通擁堵等問題。歐美和其他東亞國家的大規模工業企業基本都分散在距中心城市一定距離的中小城市和小城鎮,而近些年我國產業園區的經營機構之所以選擇特色小鎮,無非也是考慮到成本的問題。所以,工業企業郊區化甚至遠郊區化、向中小城市和小城鎮甚至是農村落戶,已經是大勢所趨。

  農業和農村的經濟結構調整已經成為新的投資空間。雖然我國主要農產品的自給率已經大幅度提高,但目前我國的農產品供給並沒有完全適應城鎮化發展的需要。一方面,農業生產還沒有實現全面的適度規模經營;另一方面,農業的產品結構還需要深度調整。2017年我國進口的農產品數量約1.4億噸,價值為8498億元人民幣。如果從內部結構調整挖潛,則要求增加對農業的投資,而這僅僅依靠農村自身是做不到的。所謂『工業對農業的反哺』『城市對農村的反哺』,就是要充分利用城鎮化發展的契機來加強對農業和農村的支持,提高農業經濟和農村經濟的收益。根據發達國家城鎮化的經驗,城市化率達到60%以上就可以實現多數人口對少數人口的反哺。而從我國農業與非農產業所佔比重看,農業佔比已經不到10%,非農產業的反哺條件已經成熟。因此,只要創造適當的政策條件,就可以加快城市對農業和農村的支持。從城市人口下鄉經營農村承包地、購買農村房屋、投資農業等方面的案例來看,在都市圈地區和城鎮化發展較快地區,通過投資的逆城鎮化進程帶動農業和農村經濟的發展,已經成為現實。

  交通和網絡基礎設施的改善有利於加快逆城鎮化進程。截至2017年,全國公路總裡程達到477.35萬公裡,其中高速公路裡程已經達到13.65萬公裡;全國鐵路營業裡程為12.7萬公裡,其中高鐵營業裡程達到2.5萬公裡。交通運輸基礎設施的變化,對城市人口的出行和投資空間的再選擇,創造了良好的機會。特別是都市圈和城市群地區交通條件的明顯改善,已經推進了城鄉一體化進程。由於交通設施的改善,資本下鄉、消費下鄉和投資下鄉大大減少了阻力。此外,互聯網的發展大大縮小了要素流通的空間距離,信息通訊技術與互聯網的結合加快了城市空間和農村空間的聯系。與世界其他國家相比,中國逆城鎮化進程最重要的經驗之一,就是發揮了網絡優勢、實現了互聯網和物聯網建立的城鄉聯系。從各種農產品互聯網銷售的案例看,農產品與城市空間的通訊成本大幅度降低,而物聯網和交通設施的整合與聯通,方便了城鄉之間要素的流動。同時,所謂城市的資本下鄉和消費下鄉,也將會通過互聯網媒介加快整合過程。

  農村生態環境的改善為城市消費向農村領域的挺進創造了良機。近些年來,各地紛紛提出了生態立省、生態立市和生態立縣的口號。從已有的經驗來看,及早提出生態發展戰略的地區,都已經獲得了巨大的收益,這和我國的消費昇級和消費結構的轉變有著直接的關系。生態的保護和發展,主要是針對農村地區,特別是生態環境資源有發展潛力的山區和邊遠地區。而城市消費變化的重點之一是與生態有關的旅游業的發展。貴州近幾年旅游人口超過雲南的發展勢頭,就得益於生態立省戰略的提出和長期堅持。生態和旅游之間的關系,與逆城鎮化問題直接關聯,也和城市消費結構改變有著必然的聯系。大小長假期間傳統旅游景點的爆滿,新的以生態和少數民族特色為基礎的旅游景點的挖掘,帶動了曾經作為扶貧老大難問題的農村地區的發展,說明逆城鎮化所呈現的大趨勢,對於農業、農村的發展,對於鄉村振興以至於國家的扶貧戰略帶來了難得的機遇。

  推進城鎮化和逆城鎮化的重點探索方向

  深入學習習近平總書記關於城鎮化和逆城鎮化的講話精神,重點要在以下幾個方面進行深入探索:

  要堅持不懈地推進我國的城鎮化發展戰略,重點是推進我國農業轉移人口的市民化,構建以城市群為主體的大中小城市和小城鎮協調發展的新格局。要促進城鎮化增長地區以及中西部地區城市的農業轉移人口在城鎮落戶和逐步市民化,同時要發揮特大城市周邊中小城市和小城鎮對城鎮人口和產業功能的疏解作用,增加這些城鎮對周邊農村的輻射和帶動能力。

  要尊重市場規律,因勢利導,吸引資金和資本流向中小城市、小城鎮以及農村地區。特別是要發揮企業的主導作用,政府要降低門檻,給予政策支持和鼓勵,要支持企業在現代農業、田園綜合體、美麗鄉村建設以及生態旅游方面的投入,要建立企業、投資者與農村集體經濟組織以及農民之間的新型合作關系。

  要充分利用逆城鎮化消費的大趨勢,在鄉村地區建造有利於旅游度假、休閑觀光的設施,特別是對於深度參與的休閑度假、健康消費旅游模式,要加強規劃引導。要了解城市消費的多元化發展趨勢,尊重消費者的選擇,而不要主觀設定強化政府功能,更不要盲目跟風和建造所謂政績工程。對於已經上馬的、順應消費趨勢的投資項目,要特別注意不要一哄而上,防止相互攀比造成惡性競爭,要吸引適應消費者需求變化的互補性投資項目,帶動地區良性發展,重點是擯棄以GDP為導向的政府決策心理。

  要加快改革步伐,特別是適應鄉村振興需要的各項管理制度的改革。比如,是否可以深化探索與投資者相關的土地管理制度改革,推進集體建設用地和農村宅基地進入城鄉建設用地一級市場;集體建設用地和宅基地在使用權制度上是否可以進行貸款、抵押和擔保,確保投資者、投入者以及土地所有者的長期利益得到體現;在城市人購買農村集體建設用地房屋方面,是否可以放寬條件,通過放寬准入限制,允許參與鄉村振興的投資者和促進農村旅游開發的經營者購買農村的宅基地和建設用地,或者是合作開發,銀行等金融機構應研究如何支持這種投資和合作項目。

  要允許一定規模的工業企業到小城鎮和村莊落戶,降低企業的發展成本,同時為農村產業發展帶來長期收益。要改革傳統的產業園區發展模式,適應工業企業逆城鎮化發展的規律,形成新的產業空間布局模式。對於長期閑置的農村工業用地,是否可根據實際情況調整為服務業用地,通過小塊拍賣的模式,允許城市資本通過土地投入發展新的產業模式。

  政府要加快交通基礎設施建設和網絡基礎設施建設,創造城市資本和消費人口到鄉村投資和消費的良好基礎設施條件。要允許投資者參與交通基礎設施的投入。同時,政府要利用稅收和金融政策,支持鄉村振興項目以及城市資本和農村產業的融合。

  總之,充分利用城鎮化發展和逆城鎮化趨勢支持鄉村振興,已經處於最有利的時機。關鍵是各地要因地制宜,尊重城鎮化發展規律,制定好規劃,做好政策支持;前提是處理好政府和市場的關系,區別不同地區城鎮化發展階段和逆城鎮化現象的表現,充分挖掘現有資源,為鄉村振興創造有利條件。

  (李鐵,作者為中國城市和小城鎮改革發展中心首席經濟學家)

  【參考文獻】

  ①《習近平:發展是第一要務,人纔是第一資源,創新是第一動力》,新華網,2018年3月7日。

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來源:人民論壇網編輯:周曉留
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